文/陈奕捷，北京市农村经济研究中心
摘要：20世纪70年代开始,伴随着农业实现现代化，日本农业产业职能发生历史性转变。由于体验经济的兴起,，休闲农业在日本得到迅速发展。日本休闲农业具有内容丰富、主体责任明确、法制健全以及科学开发有序发展等特点，在休闲农业正在快速起步、飞速发展的中国，其成功经验具有很强的借鉴意义。
休闲农业是在开发都市农业新农能的新思维下产生的新产业。根据日本农林水产省网站上关于都市农业的解说，在日本，都市农业的功能包括：①提供新鲜、安全的农产品；②提供近在身边的农业体验场所，促进市民对农业的理解；③提供开放空间，供灾害期间紧急避难；④提供舒缓的绿地空间。显而易见，都市农业，即是“生产+生态+生活”的综合性、多功能农业。这种新思维恰好也迎合了工业化时代都市人回归田园、触摸泥土的需求。
日本休闲农业与乡村旅游发展具有以下特点：
1政府方面：农旅合作，多方参与在日本，政府引导在日本观光休闲农业的发展中起到了最基本的推动作用。在政府主导责任上,政府主要担负技术支持、公共设施完善、财政支持以及国际合作等责任。
日本全国休闲农业与乡村旅游的主管机关是国土交通省观光厅（具体部门是观光地域振兴部）和农林水产省（具体部门是农村振兴局及其下属的都市农村交流课）。对于农旅两部门的合作框架，农水省官方如下描述：农林水产省与观光厅共同搭建合作框架，在此之下，旅游业从业人员与农村携手合作，通过推广观光农业与乡村旅游的系列措施，满足新兴旅游需求，促进城乡交流，推动地方经济发展。
农水省与观光厅的具体合作平台是“绿色旅游推进联络会议”（又叫“欢迎到农村来！”项目），该联络会议由休闲农业相关团体、旅游业从业团体与企业等参加，日常事务局由财团法人都市农山渔村交流活性化机构和农林水产省共同担当。都市农山渔村交流活性化机构是农林水产省下属的事业单位，它与农水省农村振兴局可以说是农水省推进休闲农业发展的左膀右臂。专门负责实施农业体验民宿登录制度，负责培养农业体验指导员、解说员、经营人才，配合政府推广农业休闲与体验活动，以激活城乡交流和促进农村社会发展为终极目的。
除了农、旅两部门之外，教育部门在推动休闲农业与乡村旅游发展中，也起到了独特的作用。文部科学省（相当于我国的教育部加科技部）与农林水产省密切合作，在全国两万两千所小学校实施“少年儿童下乡村”项目，即小学生在农村住宿修学体验。文部科学省计划拿出94.5亿日元支持此项目，农水省则负责选择、推荐适合小学生修学的农村区域和农家旅馆，并且负责提高接待地区的基础设施建设。总务省（相当于我国的国务院办公厅加邮政总局）与环境省在该项目中也担当着积极配合的角色。可见，在日本，通过休闲农业与乡村旅游进行小学生的素质教育，已经成为一项全国性、制度化的工作。
2民间方面：协会公司，各司其职日本的农业合作组织组织严密，在农村扮演者举足轻重的角色。年，全国农协成立全国农协观光协会。该协会的业务内容包括：区域发展事业（组织市民采摘猫手俱乐部、支持乡村土特产生产销售）、体验交流事业（组织各种农事体验活动）、宣传活动事业（面向市民主办《交流》杂志，推介城乡交流活动、乡土特产、乡土餐饮、传统工艺品等）、教育文化事业（组织经营管理者培训班、农村观光资源和民俗文化资源的保护与开发）和调查研究事业（城乡交流、休闲农业方面的课题调研）。可见，协会主要是从推动产业发展的角度，进行具体的宣传、研究、培训等公益性工作。
3开发方面：产业融合，地域营销日本各级政府通过科学规划，建立“区域旅游开发平台”，一定区域内的产、学、研机构，将区域内的住宿设施、体验设施、土特产品、农业资源等进行综合开发，然后推向市场（包括旅行社、旅游者、消费者等），以区域内的产业融合来塑造休闲农业与乡村旅游产品，以区域旅游开发为平台实现区域内的产业融合，最后以整个区域的整体营销，实现休闲农业与区域发展的互相促进。在岩手县山区的西和贺町，一条沟域内部的温泉资源、野菜资源、民俗文化资源、森林资源、农业资源被有效地整合起来，成为一个完整的旅游目的地和产业聚集区。
4品位方面：生态理念，文化注入日本十分重视乡村景观的保存、提升，注重农村地区的文化符号保留。小岩井农场内，都是乡村风格的木屋，大片的草地、树林，弯曲的小道，营造出一派美丽迷人的乡村环境。这种环境本身就构成了旅游吸引物。这种自然景观与生活景观交相辉映后形成的景观对农民来说是极其普通的,它却会给都市人留下深刻的印象。除了美丽迷人的景观外,各种生物共存是农村环境的一大重点,需要创造出清澈见底的小溪,各种昆虫和鸟类纷飞啼叫的环境。完美的生态环境成了检验农村自然环境的清洁程度和在那里所产食品的安全程度的指标之一。当然,这种与生物的共生还构成了能够开展各种体验性活动的宝贵观光资源。
此外,日本农村特别注重挖掘与创造农村文化。当地的文化遗产、非物质文化遗产被细心地保存下来，但是与现代的设计理念相结合，融入在各式各样的乡土特产包装、乡村旅游纪念品开发中，既体现了独一无二的地方魅力，又大幅增加了农产品的附加值，增强了观光休闲农业的活力。
5规制方面：立法先行，规则明确日本以《观光立国推进基本法、粮食、农村、农业基本法》为依据,建立了健全的休闲农业与乡村旅游法规体系。相关的主要法律有:旅行业法、自然环境保护法、自然公园法、温泉法、森林法、海岸法、岛屿振兴法、山村振兴法、旅馆业法、停车场所法、景观法、农山渔村余暇法等，针对特定业态的有农山渔村旅宿型休闲活动促进法、市民农园整备促进法等。这些法律明确规定了休闲农业与乡村旅游项目审批的程序、审核的标准,并且有较强的可操作性,减少了人为因素对政策实施的影响,使条例的执行和管理顺利通畅,既保证了从事休闲农业与乡村旅游的企业依法经营,又限制了部分人借办休闲农业与乡村旅游之名进行圈地和违法经营，使得该产业能够在快速发展的过程中保持健康的方向。
目前，我国休闲农业园区发展存在一系列问题：
1从产业内部看（一）大产业，小产品
总体上看，休闲农业虽然产业规模发展很快，但是大部分休闲农业项目建设缺少整体规划和科学论证，各项目间没有得到很好的协调、配合，缺乏有特色、有创意、有市场吸引力的产品。
造成这一现象的原因，从微观主体来说，主要是从业人员角色转化尚未完成。休闲农业是以第一产业为基础，融合了第二产业的第三产业，其实质是服务业。目前，休闲农业企业从业人员大多是原来从事农业生产、加工、营销的工作人员，没有摆脱传统第一产业生产的思维方式，还不能很好的完成从伺候庄稼，到服务游客、经营企业的角色转化。
主要表现是投资结构不合理，休闲农业市场前景广阔，但是由于种种制约因素，阻碍了社会资本的有效进入。目前休闲农业园区的经营主体有个体农民、村集体、企业、科研院所、其他事业单位、政府部门（管委会+企业的运行模式）等五类。农民个体经营资金有限，在很大程度上限制了休闲农业园区上规模、上档次和上水平。而外来的社会资金大量进入农村受到诸多政策限制（如土地政策），其本身目的也很多样（如为了圈地），个体农民面对相对雄厚的外来资本，自身利益也难以得到保障。而政府与科研院所投资的项目，由于体制原因，大多缺乏经营动力。
2从外部环境看（一）大体系、小融合
休闲农业是一个涉及“农业、农村、农民”和“生产、生态、生活”的综合性庞大体系，但是目前国内休闲农业缺乏产业融合，尤其是农业与二、三业的融合，且文化内涵不丰富，区域整合度也较低。究其根源主要是思想认识不统一。一些地方和部门没有把发展休闲农业园区放到解决“三农”问题的大局上考虑，没有与促进农民增收、支持农民创业就业、扩大国内消费、建设现代农业和新农村、统筹城乡经济一体化、一二三产业融合发展结合起来。
（二）大产业、小管理
主要表现是行业管理和规划引导不到位，农业部门、旅游部门与其他相关部门在管理上还不够协调。总体看，相关行业管理标准缺乏，与休闲农业园区快速发展急需政府引导的形势不相适应。虽然农业部在乡镇企业局（农产品加工局）设立了休闲农业处，除了少数省份，绝大多数地方的农业主管部门尚未建立起专门的休闲农业行政管理机构。由此造成休闲农业产业的公共服务体系不能很好地建立，休闲农业园区发展涉及的政策、资本、规划、设施、信息等诸多服务体系等滞后，不能满足产业快速发展的需求。
（三）大鼓吹，小政策
主要表现是政策扶持滞后。国家层面还没有实质性促进休闲农业园区发展的优惠政策和推进措施，特别是在税收、贷款、用地、工商管理、食品、卫生、安全保证等方面的政策尚不明确。
针对我国的上述问题，同时参照日本的经验与教训，新时期我国休闲农业发展应做好以下几点：
1要尽快进行行业立法没有规矩，不成方圆。对于中国的休闲农业来说，法律法规的完善刻不容缓，如此才能有效率地配置资源、整合资源。目前我国休闲农业还没有一部专门的法律法规进行规范，造成规划建设缺依据、社会投资缺保障、行业管理缺手段的重大隐患。中日国情不一，但是将休闲农业产业发展纳入法制化轨道的需求，是必须面对并加以解决的根本性问题。
2要切实贯彻新农村建设的二十字方针中国的休闲农业虽然也发展了多年，但仍需在观念与政策的定位上好好反思，不要操之过急或太功利取向，应结合新农村建设的总体发展，全面贯彻“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”二十字方针，不要片面地将新农村建设理解为“新民居建设”，也不能盲目地追求大项目、大资本进农村，而是要根据中国传统农业“精耕细作”特点，借鉴同属东亚农业文明圈的日本农业发展经验，注重发挥休闲农业的社会效益、生态效益，注重“小而精”、“散而美”的塑造，这样休闲农业才能可持续发展。
3要重视农村实用人才的带动工作人的因素永远是第一位的。在每一个农村社区中，如何寻找出热情的灵魂人物，予以培训，给予舞台，使之成为致富领头雁、职业经理人，充分发挥带动作用，是休闲农业可持续发展的必要条件。
4要依托农村合作组织保障农民权益将休闲农业与农村社区建设结合，是增进城乡交流和激发乡村活力的重要策略。国内外大量正反两方面的例子都告诉我们，应该在开发中尊重农民利益，注重社区参与，加强专业合作社与行业协会的作用发挥，为农民建立自信与尊严，这样才能避免农民在休闲农业产业大发展中被边缘化，避免开发中这样那样的矛盾冲突出现。
5要注重产业融合无论是都市农业还是休闲农业，都有很强的产业融合属性。在区域经济发展中，休闲农业是都市农业的核心部分和发展极。因此以休闲农业为核心进行产业融合，就是都市农业发展的内在要求。休闲农业带动农村一二三产业的融合，是产业内在的要求，也具备有利的外在条件。因此，应充分发挥休闲农业在社会主义新农村建设中的核心的组织作用与龙头带动作用，以新农村建设为核心主导，带动相关职能部门、广大社会力量从不同的角度为“三农”的发展服好务。
（来源：“第四届中国县域现代农业发展高层会议”论文集）
