这个城市你听说过吗？

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国际智慧滨海城市，

粤港澳全面合作的国家级新区，

珠三角世界级城市群的新枢纽，

国际先进城市！

哪个大城市？

未来的广州市南沙区！

年，中国社会科学院与中共广州市委、广州市政府在北京联合举行“广州南沙新区定位与发展战略研究”课题成果发布及研讨会，提出广州南沙新区的总体战略是，用40年左右时间，将广州南沙建设成国际智滨海城市、粤港澳全面合作的国家级新区、珠三角世界级城市群的新枢纽，在经济、社会、环境、国际化等方面达到香港及其他国际先进城市水平。

但要怎么走向这个未来，

还得有对策

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新一期广州社科成果要报来了~

广州社科成果要报[]第4期（总第期）是广州市社会科学规划领导小组办公室中山大学课题组做的一项研究成功，课题负责人：中山大学副校长李善民；成员：符正平、毛艳华、陆剑宝、徐世长、王麒麟、艾德洲、朱煜。该报告分析了广东自贸试验区南沙片区在行政管理体制改革、营商环境优化、投资贸易便利化、粤港澳深度合作、特色金融发展等方面推动制度创新的成效、不足及其原因，提出了相应的对策建议。

广东自贸试验区南沙片区制度创新研究

中山大学课题组

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01

南沙片区制度创新存在的主要问题和原因分析

一制度创新的基础薄弱

1.体制约束。

南沙改革发展面临的问题某种程度上也是广州提升城市竞争力面临体制障碍的反映。就广东自贸试验区内三大片区体制对比，南沙制度创新所受的体制约束要比前海和横琴多。就国内四大自贸试验区体制进行对比，南沙制度创新的体制环境比上海、天津滨海新区和福建厦门更是有一段距离。

2.经济发展约束。

南沙新区成立后产业定位不清，进驻企业不多，存量较小，经济发展速度较慢。从服务业基础看，相对于前海和横琴专注于现代服务业的发展，南沙的第三产业相对薄弱。从土地基础看，南沙的规划面积是前海和横琴的两倍，区内涉及到农村用地、湿地保护和海洋生态保护，开发过程中遇到的问题比前海和横琴要复杂。从人才基础看，相比深圳和横琴，目前南沙政府公务员招考还是以本科为主，而且镇一级政府工作人员的素质也有待提升。

3.政策支持不足。

在国家政策方面，国务院只是批复广州南沙新区发展规划，并没有明确给出国家级的政策支持。在专项政策方面，包括金融创新政策、税收政策、粤港澳合作政策等，相比上海、深圳、横琴三地，南沙都没有获得高保含金量的政策支持。在配套政策方面，南沙与前海相比，后者的定位就是深化深港现代服务业合作，相关的配套政策比南沙更加专业且深入，因此前海的现代服务业发展明显较快。

二制度创新的能动性发挥不足

1.制度创新缺乏自主性和统一性。

一是行政架构复杂。广东自贸试验区三大片区中，南沙自贸试验区行政架构涉及广东省-广州市-南沙区（新区、自贸试验区管委会）-镇（街道）四层，最为复杂。二是权限制约。南沙虽然拥有省级经济管理权限，但推动每一项改革措施仍需上级部门明确授权。三是政出多门。自贸试验区挂牌后，各级政府，各职能部门纷纷出台推动自贸试验区制度创新和经济发展的政策，种类和明目繁多，执行难度较大。

2.制度创新缺乏开拓性和创造性。

一是创新推行谨慎保守。除一些涉及国家授权和敏感性改革领域不能触碰外，南沙在一些制度创新上的开拓性仍显不足，一些有望探索制度创新的突破点在推进上仍处于谨慎状态。二是缺乏免责机制。中央目前的方针是纠错，而非试错，这让地方官员在推行改革措施时力求“风险可控”或“平稳过渡”，从而导致少有突破性的创新成果。

三制度创新的执行力有待提升

1.自贸试验区对地方公务员提出更专业的要求。

作为一个国家新区，南沙发展时间不长，在公务人员培育方面仍处于起步阶段。尽管相关政府部门工作人员积极热情、服务到位，但是涉及到专业领域，公务人员尚不能为企业提供专业意见。

2.针对南沙干部的考核激励机制尚不完善。

南沙自身培养的干部仍不能满足其建设需要，需要从广州市抽调骨干支援。但是，被抽调的干部在南沙工作，却无法享受同样的工资待遇，某种程度上为优秀干部流向南沙设置了人为障碍。

3.南沙干部“走读”现象仍然存在。

南沙地方政府干部植根性还不强。有些干部仍居住在市区和番禺区。南沙由于距离广州市区较远，每天往返于市区与南沙之间，除了通勤时间和通勤成本高以外，还不利于干部全部精力投入到南沙的发展工作中。

四制度创新的推广性有所欠缺

1.政策针对性不强。

由于时间仓促和保密的需要，自贸试验区在设计“总体方案”、形成“负面清单”和制定“实施方案”过程中，未能大范围地深入征询企业的意见、制度需求和政策需求，缺乏一定的社会参与度。

2.政策落地有困难。

与其它自贸片区或园区一样，很多制度设计还停留在纸上，缺少配套的可行性实施方案，操作性差。政策颁布后，谁执行？是否能执行？如何执行？谁监控？执行效果如何？仍是未知数。

3.政策普众性较差。

外资公司仍认为我国的大量法规、政策清晰度不高而且变化较快，让外资无法适从。政府没有权威窗口对政策进行发布、分类和解读。企业咨询和了解政策信息有较大的困难，不能及时地了解最新政策。

五市场化导向的政府管理创新有待深入

1．改革成效过于集中在招商引资环节。

通关便利、事中事后监管和“一口受理”等举措，极大的便利了南沙企业的进出口、投资经商等业务。但这类制度与政策创新主要还是以招商引资为导向，而政府管理体制的自我改革和主动创新则偏少。

2．行政管理体制改革深度不够。

企业对于南沙在注册过程中引入“一照一码”和多部门联动的模式所取得的便利性和高效率表示高度认同。但这些关于事前审批层面的改革，与深度行政管理体制创新的差距还较大。自贸区政府管理体制改革的核心在于“流程再造”，将高效率、便捷化的服务嵌入到产业培育、规划和扶持的整个过程中，使得政府职能转变向纵深推进，而不是简单的“小修小补”。

3．市场化导向的改革机制有待探索。

南沙自贸区的建设应该发挥传统优势，传承和深挖以“市场化导向”为改革动力的广东精神，继续发挥市场在资源配置中的决策性作用，将法制、竞争、专业和产权保护贯穿于招商引资的全过程，做到制度的改革和创新，旨在更好的维护和保障市场化的资源配置机制。

2

进一步推进南沙片区制度创新的思路与重点方向

一从顶层设计层面夯实制度创新的基础

1.重新思考并理顺南沙的行政区划。

建议南沙更名为“广州滨海新区”，作为广州国家中心城市的核心区之一参与全球竞争。“南沙”这一名字不具有唯一性，并且字眼敏感，对外宣传和招商过程中不仅没有显示度，并且容易发生地域概念混淆，突显不出广州作为“千年商都”的品牌。要进一步明确“广州滨海新区”的定位，以“广州滨海新区”承担广州城市发展的未来。建议广东自贸试验区广州南沙片区与南沙管理委员会合署办公，举全市之力推动自贸园区和“广州滨海新区”的改革创新。

2.支持和激励各级干部队伍服务于自贸试验区的改革创新。

建议市主要领导以及各职能部门主管领导每周安排固定时间在南沙办公；建议制定办法由市财政给予南沙干部和优秀专才以专项补贴。同时，出台相应办法支持各级干部和人才发挥能动性大胆探索创新创业。

3.加快基础设施和公共配套体系建设。

加快实施《南沙新区发展规划》，下大力气推进南沙主干设施和城市公共设施的建设，尽快修通南沙与中心城区的高速客运干线、南沙港铁路以及与广州南站和白云国际机场的连接通道，实现港口、空港和高铁站的联动。

4.创新对外宣传和招商宣传手段。

抓住“一带一路”建设机遇，推动广州与沿线港口城市和节点城市的经贸合作与人文交流，大力推介广州自贸园区。创新招商引资方式，在管委会下设专业细分的招商部门。一是根据南沙产业规划定向招商。二是探索中介招商模式。三是以自贸试验区宣传片和节事带动招商。

二继续优化国际化市场化法治化的营商环境

1.深化行政审批制度改革。

一是开展政府权力清单和责任清单的规范工作。就政府职能而言，形成“权力清单”，简政放权；就政府责任而言，制定“责任清单”，清晰职责。二是继续提升行政透明度。明确公布行政权力清单及其运作流程；在试验区门户网站及时发布自贸试验区信息以便公众查询。

2.创新国际仲裁和商事调解机制。

自贸试验区可以尝试成立专门的争端解决机构，以国际高标准为起点，探索争端解决的国内处理。在关于高标准国际贸易规则等议题的制度设计上应遵循事中事后监管原则，在争端出现的情况下，用制度保障争端解决的对象清晰、环节顺畅，提高争端解决的时效性和成功率。

3.建立健全知识产权保护机制。

现有的知识产权局可相应扩充职责范围，将原先有限的审批事权拓展为更为广泛的行政管理职能并提供相应的公共服务。同时，建立区域知识产权行政保护的联动机制、纠纷多元化解机制和社会参与机制。

4.开展以社会信用体系建设为核心的市场监管体制改革。

建设一套完整的含安全审查、反垄断审查、社会信用、企业年度报告公示和经营异常名录、信息共享和综合执法、社会力量参与市场监督的事中事后监管制度框架，加强对市场主体“宽进”后的过程监督和后续管理。

三分步骤有重点地实践TPP高标准国际规则

1．以“环境”的高标准打造高水平的生态南沙。

注重对区域内野生动物的保护；加强对天然湿地和生态林完整性的保护；鼓励和提倡开展企业社会责任项目的开展；禁止过度捕捞海洋渔业资源，取消无管制、无节制的捕捞行为补贴等。不得以招商引资为目的，破坏生态环境和原始森林。成立南沙生态保护委员会，成立环境保护社会组织，增强投资者和社会居民的环保意识，制定符合本区域环境保护的法律法规。

2．以“发展”的高标准打造南沙深厚的竞争内涵。

一是促进中小企业发展。保障和扶持在本区注册的中小企业有一个相对宽松的融资环境，把南沙打造成“中小企业融资模范区”。二是保护消费者合法权益。贯彻TPP规则中关于最大限度保护消费者合法权益的问题。三是打造特色鲜明的教育培训体系。以职业教育体系培养市场化、实践性的技术人才，树立全省，甚至是全国的“职业教育示范基地”。

3.以“合作”的高标准引领“一带一路”经贸合作规则。

在参与“一带一路”建设过程中，南沙片区应发挥自贸试验区制度创新引领的优势，与沿线国家和地区在货物通关、商品检验检疫、质量标准、电子商务等领域建立合作机制，谋划于我有利的规则体系，主动抢占制高点，从而引领“一带一路”的经贸合作规则家，并加强对国际贸易新标准制定的参与。

四引领负面清单投资管理改革方向

1.负面清单要进一步与国际规则接轨。在设计模式上，可以借鉴美国等发达国家及新兴经济体（如韩国）的负面清单管理经验，采用短清单模式；在投资口径上，采用宽口径，即包括直接投资和间接投资，准入前国民待遇涵盖设立、获取、扩大；不符措施内容指向国民待遇、业绩要求、高管和董事会要求等多方面展开，投资范本涵括国民经济所有门类。

2.探索负面清单第四版。三版负面清单的改革力度较大，但对删减条项的原因和依据没有作出解释。针对前三版负面清单的修改方向，南沙可以根据粤港澳示范合作的特殊功能设计负面清单第四版，除了有针对性的删减一些条项外，还辅以清晰解释删减依据和保留依据，增加政府投资管理的透明度。

3.删减的转化为正面清单。“法无禁止则可为”，南沙片区针对负面清单可探索删减的方向应该是保障国家产业安全并风险可控的。基于南沙与香港的紧密关系，可以尝试删减一些对文化产业的限制，在南沙自贸试验区探索港资投资电视电影制作和发行及文艺演出的适度放开。

五发展服务于南沙产业的特色金融

1．着力打造航运特色金融。以“南沙港”为平台构建南沙新区片区独特的航运金融创新体系。以中小航运企业金融服务作为建设广州航运金融中心的切入点，通过政策引导和扶持，逐步集聚“航运+金融+互联网”要素，加快航运金融发展；设立航运发展专项基金，在航运融资、航运保险、推动航运资产证券化、航运衍生品等重大金融服务领域重点出台扶持政策。

2．加速发展融资租赁。统一融资租赁公司的政策和监管部门，放宽自贸试验区融资租赁市场准入的同时，加强事中事后监管；实现区内融资租赁机构的融资机制创新，推动渠道多元化和降低融资成本；采取措施促进区内融资租赁资产证券化的发展，尽快落实推进区内融资租赁征信系统的试点工作；顺应商业模式变化，探索实现“互联网+”的融资租赁新模式。

3.率先试点产业链金融。产业链金融是在产业链条上的大型企业（上游企业）对与之有资金和业务关系密切往来的中小企业给予担保，使得中小企业能够增强信用，获得银行贷款。南沙新区片区可以把广州造船厂、广汽丰田、广州啤酒厂等大型制造企业及其上下游中小企业作为试点，探索出一套完善的产业链金融运作模式。

六提速粤港澳现代服务业合作进程

1.打造粤港澳大湾区经济带。

联袂前海与横琴，深度对接港澳，共同打造以现代服务业集聚为特色的粤港澳大湾区。探索在南沙新区片区设立“区中园”，推进粤港澳服务贸易自由化。在“区中园”除了能享受CEPA2.0和自贸试验区的政策支持外，还承担更快推进粤港澳三地服务贸易自由化的试验功能。在通关便利化、交通运输领域合作投资、人民币流通、土地金融创新及港澳公民区内消费等领域谋求突破，在国内率先试运行。

2.争取CEPA政策尽快在南沙片区落地。

深化与港澳在航运物流、文化创意、健康医疗、专业服务和教育培训五大领域的合作。在航运物流领域，以广州航运交易所为平台，深化与香港的航运合作；在文化创意领域，打造TVB电视、电影、音乐、话剧等文化创意产品制作的南沙文化产业基地；在健康医疗领域，探索港澳医疗企业在内地的注册和用地招拍制度的创新；在专业服务领域，通过特殊机制设计，尽快推进港澳律师、会计师、建筑师、医师等领域的执业资格互认。

3.借鉴香港城市治理经验。

推进内地经济社会管理与国际规则有效融合。吸纳香港先进的城市规划、公共服务和社会管理经验，充分引入实施香港规范和标准，引入香港相关领域的机构和人才，在城市规划、城市运营管理、市政公共设施、商事管理、社会治理服务等领域大胆创新。

七完善制度创新的配套政策

1.创新南沙土地开发模式与使用政策。

一是产业用地协议出让，联合实力企业建设自贸试验区。完善土地出让流程和公示制度，以商住用地招拍挂结合产业用地协议出让完善多层次土地供应体系。二是以留用地政策调动民间的土地资本建设自贸试验区。针对产权复杂的农村建设用地和农业用地，组织区内有实力的村委会成立集体企业，建立符合南沙发展需要的留用地政策。三是将轨道交通等大型公共配套优先配给积极建设者，建立南沙受益者共担制度。

2.三层人才政策打造“国际人才港”。

改变传统南沙的“人才候鸟”现象，制定三层高素质人才集聚政策体系。第一层以大学城为中心，构建“广州大学城-南沙”人才对接平台。利用广州大学城地理邻近和学科齐全的优势，吸引硕士及以上高学历、领域专精人才到南沙就业和创业；第二层打造以港澳专业人才为对象的创新创业平台。吸引香港澳门地区青年学生到南沙创业，吸引香港澳门的金融、律师会计师、医生、建筑师和文化创意艺术工作者到南沙就业或开展投资；第三层吸引国际性人才到南沙投资。以“新广州、靓环境”为亮点重点招揽一批国外人才。为投资者在华停留、居住提供便利和基本服务保障。

3.税收“双减”促进“双创”。

利用自贸试验区的先行先试优势，在南沙新区片区推行积极的财政税收优惠政策，加大结构性减税和定向减税的力度。在新创企业（成立3年内）税收上实行减免；在研发创新税收上采用加计扣除优惠；在服务贸易和离岸贸易领域上形成独立的税收制度。在企业招商、进驻和事中事后管理全过程明晰税收政策措施，让企业普遍受惠，提升投资创业的积极性。

编辑：May

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