沙龙现场

年11月16日，国家治理研究院第三十六期学术沙龙如期在文科楼第一会议室举行，本期沙龙的主题是“财政分权、政府间关系与区域协调发展”，主讲老师叶林教授。

叶林，中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师，中山大学国家治理研究院、中国公共管理研究中心研究员，中山大学MPA教育中心副主任，广州国际城市创新研究中心副主任。主要研究领域包括城市治理、区域发展和城市发展国际比较。本期沙龙由国家治理研究院副院长梁玉成教授主持。

在我国的城市化发展中，地方政府行为对于城市发展速度、方向和形态均有重要影响。特别是在年代以来，分税制财政改革彻底改变了地方政府财政收支情况，进而改变了地方政府行为偏好和财政支出结构。这种局面将在复杂的作用机制下影响我国各大区域中城市集聚的趋势。因此，探讨不同政府行为偏好及其对城市发展之间的影响显得非常有必要。

本期沙龙叶林老师为大家揭示的就是影响地方政府行为的财政分权情况（变量X）与城市空间发展的相对规模（变量Y）之间的一种相关关系。由于财政分权，政府间关系属于公共管理领域的，城市集聚又属于经济地理学的概念，因此这个研究覆盖了三个领域的内容交叉，一个是公共管理领域的、一个是城市研究领域的、还有一个是经济学领域的。目前来看，关于上述X和Y两个变量的研究，已有的研究成果还是比较割裂的，这个研究的贡献就在于将这种割裂的关系联系起来。

这项研究主要探索三个方面的内容：（1）中国财政分权在各省的特征如何？（2）中国城市聚集情况在各省的特征如何？（3）这两者之间的因果关系如何？

研究最终想要解答的问题是中国的政府间关系，特别是财政的分权关系将如何影响各区域内城市聚集的趋势，也就是指相对的规模？愈加分权的政府间关系是会导致大城市“独大“推动城市集聚，还是会培育“均衡发展”的城市体系，降低城市集聚程度呢？

研究问题的产生是基于如下的背景：一方面，中国地方政府及其官员面临激烈的发展竞争，地方保护主义盛行，地方政府在发展过程中，不一定能够站在整个区域协调的高度上去考虑问题，这种发展模式仍然属于一种争夺性的发展，在这样的零和博弈下，大城市由于其行政地位及经济基础等优势，在争夺投资、资本、企业中占有强势的地位；

另一方面，中国区域不平衡问题非常严重，西部地区以及东北三省的发展相对中部地区、东南部地区还是比较落后的，上级（省或中央）政府面临通过各种手段协调区域发展，缩小城市之间的差距的任务。

通过梳理国内外的研究文献，可以看到，对于财政分权以及城市集聚程度的研究，从公共管理的角度去讨论的，大部分都是规范研究，基本没有太多真正从实证的层面开展的研究。

而城市经济学的角度，已有的研究文献存在两个争论：

一种是传统的经典经济学的理论，认为分权的政府间关系提供一种自由竞争的市场机制，供求关系就会自己进行调解，产生公共选择理论里面”用脚投票“等机制，由于交通不方便、空气污染严重等问题会导致有些人并不钟情于大城市，因此，“用脚投票”等机制将使城市规模“自我调节”而达到区域协调发展的局面。

另外一种观点就是中国的城市政府虽然都是叫地方政府，但是实际上他们之间的级别是非常不一样的，叶林老师介绍说从最近开展的一个行政区划的研究当中可以发现，中国城市政府之间的级别从直辖市、到省会城市、到地级市、县级市、中间还穿插计划单列市、经济特区、现在还有副地级市、副县级市，在中国的城市等级结构里面，级别不一样，带来的行政能力、财政资源和历史优势就会有差异，放任这些城市去竞争，首先它们之间竞争的起点就非常不一样的，这与西方的情况比较不同，因此，分权的管理方式会导致“强者更强”，形成大城市主导的集聚局面。

梳理中国以及海外的学者研究财政分权的文献，主要采取省级面板数据分析的方法，对财政分权会带来一些政府行为、公共服务提供模式变化、服务质量、地区公平（包括省际公平、省内公平）等结果进行了分析，在近几年出现了地市县一级更大样本的数据分析模型。

但是，对财政分权体系带来的政府间关系变化及其如何影响城市发展，比如城市集聚规模的研究还基本没有，值得认真挖掘。

研究采用的理论框架为，财政分权导致了地方政府间的竞争，一方面表现为政治晋升，包括官员竞争锦标赛、晋升追求都是以经济增长为中心的，另一方面表现为直接的经济增长，经济增长通过财政支出，直接影响城市经济社会发展条件、速度、结构、间接会对企业投资和个人工作区位选择带来影响。这两方面的影响叠加就会带来城市发展的差异，表现为核心城市的规模会越来越大。在中国的语境下，研究的基本假设是财政分权度越高，上级政府协调能力越低，竞争时中心城市优势明显，进而带来资源向中心城市集聚，这种集聚反过来也会增强中心城市的优势，形成一个循环。

研究对X\Y两个变量的测量，是基于已有的文献研究成果，在此基础上进行一定的修正。其中，X变量的测量（即地方政府行为的财政分权情况），采用在一个省里面，用省本级的支出，除以全省的支出，把省分成一个省本级，还有下面的地市县，如果省本级支出占比越高，其分权程度是越小的。反之亦然。

Y变量的测量（即城市空间发展的相对规模），最后选用的是工业集中程度（IndustrialConcentrationIndex）这个指标，并根据中国城市的实际情况进行了两个重要调整。

其中，一个调整是针对用人口来表示城市化水平造成的系统误差进行修正，因为在中国，不同统计口径获得的人口数据非常不一致，因此这里选用经济产出（GDP）的统计数据来代替；

另外一个调整就是以往的指标里面都是用最大的那一个城市占区域全部城市的份额来表示区域的集聚程度，如果这个份额越大，说明城市的相对规模是越集中，反之则越分散，叶林老师认为在中国的区域里面，其实都有超过一个的核心城市，比如长三角、珠三角、京津冀，这些区域里面规模相当的大城市数量不止一个，因此有必要进行这样的调整。

通过测算，认为在一个省内选择2个这样的城市去测算集聚程度，其结果是最稳健的。因此，ICI指标的分子调整为选用区域内规模相当的两个城市相加进行测量。

选用-年的统计数据进行分析，研究结果表明，省内财政支出分权与城市集聚具有显著的正相关关系。省级以下政府财政支出占总支出比重越大，省内财政支出分权度越高，省内城市发展将更加集聚。当财政支出分权度高时，省级政府对全省财力控制力较弱，由于城市间各方面存在差异，中心城市在竞争中拥有优势，大城市截取小城市资源，从而产生马太效应，扩大了区域差距，使得省内城市发展更加集聚。

地方政府通过财政支出，一方面直接增加了经济发展总量或提高发展质量，另一方面通过提供公共物品影响人口或企业区位选择，进而影响劳动力和资本要素分布。从产业角度来看，第二产业和第三产业比重的提高促进了省内城市集聚。我国城市发展仍然主要依靠产业力量来推动，在产业布局和发展中，中心城市政府发展基础条件较好，经济结构更加合理，形成了产业集聚效应，加大了对企业的吸引力。

研究主要得到两个结论：第一，省内财政支出越分权，省级以下（不含省级）政府拥有的财权越多，省内城市集聚度会越高。第二，在经济分权和政治集中背景下，地方政府间的竞争会影响城市发展，当省级政府统筹力度不足时，中心城市更具竞争力，发展优势更为明显，资源要素将更加集中于中心城市，从而形成地区发展的马太效应。

为了实现区域协调发展，建议采取两种解决思路，一是依靠省级政府统筹协调，二是依靠横向政府间协商。

具体而言，协调区域发展省级政府财政支出责任的重点之一，要真正发挥省级协调力度，不仅要起着督导作用，更应该借助财政手段，促进省内各地区之间财政能力均衡化。引导资源要素向高级化产业流动，加快中心城市产业结构优化升级，推动与城市发展方向不相符合的产业向外转移，在地区形成产业结构不断合理化且中心区域不断高级化的格局，实现地区间分工合作。

因此，通过增强省级政府的统筹作用，协调地方政府间关系；科学编制城市规划，加强规划引导，促进城市合理布局和区域协调分工；通过推动产业结构优化升级，形成自主发展和分工合作机制，从而实现区域合作共赢、协调发展的和谐局面。

沙龙的最后，现场的老师和同学们纷纷就自己关心的问题进行了提问，引发了更进一步的讨论，现场气氛十分活跃。