农地三权分置的法实现

《中国社会科学》

蔡立东、姜楠

作者：蔡立东，吉林大学法学院院长，吉林大学法学院、吉林大学理论法学研究中心教授，国家司法文明协同创新中心专职研究人员，“长江学者奖励计划”青年学者。姜楠，吉林大学法学院博士研究生。

来源：《中国社会科学》年第5期，感谢蔡立东教授惠赐法学学术前沿推送，因篇幅所限未能保留注释，建议读者阅读引用时参照原刊。

摘要

农地三权分置是中国特色现代农地制度的核心，是我国农地权利制度改革的既定选择，旨在实现农地规模化经营，破解农地融资困境，提高农业生产效率。农地三权分置政策向可运作的法律实现机制转化，应当以坚持农地集体所有权为前提，以稳定农地既有法权关系为基础，以农地权利财产化为指向。中央农地政策上的农户承包权即为现行法中的土地承包经营权（包括派生出土地经营权的土地承包经营权）。依据权利行使的用益物权发生逻辑，土地经营权是土地承包经营权人行使其权利而设定的次级用益物权，承包权与经营权的法构造为“用益物权—级用益物权”。在解释论层面，囿于物权法定原则，土地经营权原本并非物权，但其设定一经登记，即获得对抗第三人的效力，并受侵权责任法保护。在立法论层面，未来我国“民法典物权编”应当将土地经营权上升为法定的用益物权，进而实现土地经营权的法定化。

目录

一、农地三权分置生成的制度逻辑

二、农地三权分置法律实现机制的设计路向

三、农地三权分置法律实现机制的具体构造

结论

作为我国农地制度改革的又一重大创新，三权分置是中国特色农地制度的核心内容。“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”旨在不改变农村集体土地所有权性质及以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的前提下，清除农地流转障碍，激活农地权利的财产价值，释放农地融资功能。农地三权分置不但具有建立规模化农业、绿色农业、科技农业和提升我国农业产业地位的优势，而且还有保障农民收入、改善农村以及农业生态，从而解决困扰多年的“三农问题”的优势，体现了我国国家治理能力在农地制度领域的又一次大幅跃升，确立了未来农地制度立法的基本方向。

目前，《农村土地承包法》《物权法》仅仅为集体土地所有权与土地承包经营权“两权分置”的农地制度配置了有效的法律实现机制。但是，我国既有农地权利体系中并无农户承包权与土地经营权这两个概念，因应以农地三权分置为核心的新一轮农地制度创新的现实需要，必须进一步改进有关农地权利设定、行使和实现的法律制度安排。这需要围绕正确处理农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度。因而急需在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。在此基础上，加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。研究健全农村土地经营权流转、抵押贷款和农村土地承包权退出等方面的具体办法。

学理逻辑和中央政策的共同指向是，确立中国特色的现代农地制度，关键在于将农地三权分置政策转化为稳定、可行的法律实现机制，确立“三权”法律地位也是《农村土地承包法》修改的重点和编撰“民法典物权编”的牛鼻子工程。设计农地三权分置的法律实现机制需要洞察新中国农地政策的历史脉络、现实走向和未来趋势，利用既有制度资源，探索农地权利的有效实现方式，明确集体土地所有权、农户承包权与土地经营权的法律性质及其相互关系，厘清农地三权分置实现的法律技术路径和具体机制。由于集体土地所有权的性质及实现方式已至为明晰确定，本文仅在必要之处简要涉及，讨论的重心置于农户承包权与土地经营权的关系、土地经营权的内容、效力、功能和变动机制。

一

农地三权分置生成的制度逻辑

农地是中国农村最重要的生产要素，不仅仅是农民基本的生产、生活资料，更是实现农村稳定、推进经济发展和社会进步的重要物质基础。几千年来，拥有土地，就成为中国农民驱之不散、挥之不去的梦想，而土地秩序，则是主宰中国社会兴起与衰落、和谐与冲突的首要逻辑。农地制度甚至成为表征中国社会制度整体样态的基础因素，其演进逻辑不仅是社会制度变革的基本标志，更成为推动社会制度变革的重要力量。

（一）从政治中心到效率主导是我国农地制度演进的基本逻辑

新中国成立以来，我国的农地制度走过了一条从主要服务于实现政治理想到







































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