作者信息：

陈明中国城市规划设计研究院区域规划研究所副所长

荆锋中国城市规划设计研究院区域规划研究所高级规划师

张丹妮中国城市规划设计研究院区域规划研究所规划师

作者按

　　“他山之石，可以攻玉”。日本是我们的近邻，也是开展全国性综合规划的先发国家之一。与欧美国家相比，日本威权型的行政管理传统、人地关系紧张的突出矛盾、大城市地区高度聚集的地域特征、中央政府立足长远谋划发展的政治抱负，与中国的国情现实更加贴近，因此也就更具有启发意义。在中国城市规划设计研究院王凯副院长的指导下，由区域所负责整理了这篇“关于日本六次全国综合规划的介绍”的文章，希望对规划同行有所裨益。

日本历来重视国土规划工作。早在年就制定了《日本国土综合开发法》，对国土综合开发规划的编制内容、审议程序、各级地方政府的责任，进行了明确的规定。但当时日本政府的主要精力是应对战后重建、通货膨胀、饥民救助等迫在眉睫的问题，暂时未能顾及国土规划编制工作。

随着经济社会秩序的逐渐恢复，尽快编制全国性的综合开发规划（简称“全综”）成为各界的共识。自年以来的半个世纪里，日本政府先后编制了六轮“全综”。规划针对当时经济社会发展的主要矛盾，在国土空间的开发、基础设施的建设、市町村等下位规划的编制等方面，实施了不同的规划对策。六次“全综”在创造经济奇迹、构建日本国家开发框架、优化国土资源配置、推动人民幸福生活中发挥了历史性作用。

一、“一全综”：“经济倍增”计划下国土点状开发（—）

（一）“一全综”的规划背景

经济快速增长需要拓展产业空间。上世纪50年代爆发的 ，让日本获得了美军的大规模军事订单，使得日本经济于年前后由恢复阶段进入增长阶段。此外，池田内阁年发布了“国民所得倍增计划”，希望“十年内人均国民生产总值增加一倍”。为了实现这一目标，需要工业生产在10年内增长3-4倍，这就需要更多的产业空间。

区域公平发展需要分散布局。自明治维新以来，日本的工业和经济高度集中在东京、大阪、名古屋和北九州四大工业基地，它们一直占据日本经济发展总量的70%以上，日本的其他地区工业和经济基础非常薄弱。这种高度集聚的发展模式使得国土间差距逐年扩大，而且四大工业区业已达到饱和状态，基础设施不堪重负。为此，池田内阁特别提出了《太平洋沿岸带状产业布局构想》，希望将整个太平洋沿岸作为经济开发的对象，改变原先高度集聚在四大工业基地的现实。但是，这一构想仍然难以体现在全境范围内的公平发展，因此，以“全国”或“日本列岛”全境为对象的综合开发规划呼声越来越高。在此背景下，把地域均衡发展作为发展目标的“全国综合开发规划”最终在年正式发布实施。

图1日本新产业城市、工业区分布

资料来源：日本国土综合开发论，世界知识出版社，p69

规划工作需要承前启后。在上世纪50年代的《日本国土综合开发法》指导下，10年间，日本选择了21个重点地区编制规划，“一全综”正是在此基础上出台，并于年由内阁会议审议通过。

（二）“一全综”的规划目标

“一全综”的主要目标是防止城市过分膨胀，缩小地区差距，最终实现均衡发展。为实现这一目标，需要对资本、劳动和技术等资源在地区之间进行合理配置，并通过综合手段来解决生产力差距问题。

（三）“一全综”的开发策略

实行“据点开发方式”。也就是在太平洋沿岸原有四大工业基地以外的地区，通过建设“新产业城市”和“工业建设特别地区”，吸引重化工业企业的集聚。通过这些企业的集中布局构建相互联系的大规模联合企业，再以其为核心衍生出更多的相关产业，最终形成产业集群并作为区域开发的“据点”。

法律配套保障规划实施。为保证“一全综”的顺利推进，逐步缩小地区间经济差距，日本政府对《日本国土综合开发法》进行了延伸和细化。年制定了“低开发地域工业开发促进法”，重点针对发展落后的边远地区的工业发展提供政策支持。同年实施了“新产业都市建设促进法”，为沿太平洋的城市地带以外的15个新产业都市的开发建设提供法律依据。年实施了“工业发展特别地域建设促进法”，对选定的6个工业发展特别地域尤其给予了政策和资金扶持。

（四）“一全综”的实施评价

太平洋工业带上形成了国土开发的“点”状布局；规划目标和开发方式的选择也标志着日本发展目标的转型，从过去只注重经济合理性和经济效益转向注重国土的均衡发展，并一直持续到20世纪90年代末期；“一全综”的颁布使日本国土开发规划及相关法律体系化。

二、“二全综”：“交通基础设施”引导下国土线状开发（—）

图2“二全综”国土利用构图

（一）“二全综”的规划背景

经济高速增长催生发达的交通网络。“一全综”颁布并执行后，日本经济进入高速发展阶段，经济以每年10%以上的速度高速增长，人民生活得到迅速提高。以年东京奥运会为契机，日本的信息化、国际化和技术进步得到不断发展。年名（古屋）神（户）高速公路部分开通，年东海道新干线开通，极大地促进了日本国内交通网络的高速化。

“大城市病”与环境负效应逐年显现。尽管“一全综”对限制人口和产业在大城市的过度集中起了一定作用，但由于强大的惯性，人口、产业继续向大都市集中。—年，全国城市人口增量的74%聚集在以东京、大阪和名古屋为主的大城市。工业发展的负面影响也日趋明显，富山的痛痛病[1]和新泻的水俣病等环境诉讼不断涌现，人们环境保护的意识日益高涨。

“过密过疏”问题引发广泛







































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