苍南县公共预算财力总量与结构优化的
调查和思考
苍南县人大常委会副主任高友平
近年来，随着国家一系列宏观调控政策的出台和分税制财政体制的不断完善，地方财政减收增支因素增多，地方财力增长空间缩小，财政收支矛盾更加突出，财政压力越来越大。因此，现就近年来的财政收入总量和财力结构状况作了分析，寻求在当前财政资金供需多方矛盾尖锐的情况下，如何在经济总量增长的同时，实现地方公共预算财力的同步增长。
一、苍南县公共预算总量和结构的基本情况
1总量分析1、经济运行态势良好(见表1)。近年来，苍南县牢固树立和全面落实科学发展观，先后实施“后发崛起、全面跨越”和“双海双区”发展战略，县域综合实力得到显著提升，全县经济继续高位稳健发展，大部分经济指标增长明显。年全县地区生产总值.55亿元，比年增长43.6%，年均增长10.7%，人均地区生产总值3.1万元。全社会固定资产投资额.99亿元，年均增长34.8%。社会消费品零售总额.94亿元，年均增长15.2%。规模以上工业总产值.34亿元，年均增长4.4%。一、二、三产业结构由7.8:48.7:43.5调整为6.7:41.4:51.9，二、三产业齐头并进，且第三产业所占比重有逐年上升趋势。
2、财政收入规模不断扩大（见表2）。苍南县财政总收入从年29.68亿元增加到年的46.25亿元，五年间平均增长13.8%，比GDP年均增长高3.1个百分点。财政总收入占GDP比重保持在一定区间。但是，财政弹性系数上下起伏剧烈，财政收入容易受到宏观政策影响。
财政收入弹性系数=财政收入增长速度/国内生产总值增长速度。弹性系数小于1，说明财政收入增长慢于GDP增长，对于涵养税源有利；弹性系数大于1，说明财政收入增长快于GDP增长，对增加财政收入有利。
3、地方财政收入增势良好（见表3）。苍南县地方财政收入从年17.43亿元增加到年的30.02亿元，五年间平均增长15.0%，比财政总收入年均增长高1.2个百分点。进一步比较财政总收入、上划中央收入和地方财政收入三者的年均增幅，显示近五年来，该县地方财力比例持续增加。
4、税收收入增长较快（见表4）。苍南县税收收入从年的27.68亿元增加到年的42.46亿元，年均增长13.3%，与财政总收入年均增幅基本持平；其中，地方级税收收入年均增长14.3%，与地方财政收入年均增幅基本持平，税收收入结构持续优化。
2结构分析地方财政收入结构分析（见表5）在地方财政收入中，地方税收收入增长较快，年均增幅为14.3%；非税收入变动较大。年，地税税收收入占地方财政收入的比重为87.4%。
公共预算可用财力结构分析（见表6）从结构上看，除地方财政收入逐年增长外，省一般转移支付收入越来越成为可用财力的主要来源，年均增幅为15.6%，年占公共预算可用财力的比重为41.2%。
地方税收收入结构分析（见表7）
在地方税收收入中，营业税、企业所得税、个人所得税三大主体税种税收收入增幅较快，年占地方税收的比重为53.4%。契税收入比重上升，年占地方税收的比重为12.0%。增值税相对而言增长较为平稳，年增增幅为10.4%，年占地方税收的比重为12.1%。
产业、行业税收分布情况分析（见表8）从产业税收分布看，第三产业税收年均增幅高于第二产业税收4.1个百分点。同期，第三产业税收占全部税收收入的比重从年的56.5%提高到了69.0%，提高12.5个百分点，同期，第二产业税收占比则下降12.6个百分点。
从行业税收看，拉动税收增长的行业主要是金融业、建筑业、房地产业，年均增长分别达到了21.0%、21.5%、29.6%。而制造业税收收入近三年逐年下滑，显示实体经济发展面临较大压力。房地产、建筑两大行业（见表9），其税收占全部税收收入的比重从年的38.7%上升到年的65.2%，提高了26.5个百分点。但国家宏观调控政策对房地产业影响明显，我们切实感受到了房地产行业步入低谷对全县地税收入带来的巨大压力。年房地产税收同比-15.5%，-年大幅增长，年增幅收窄，波动之剧烈显而易见。
3影响因素分析通过对苍南县公共预算财力总量和结构分析，可以发现，影响地方财力的主要有以下几个因素：
1、从可用财力变化因素看，五年来实现了平稳较快增长，其增幅变化趋势基本与地方财政收入增幅变化趋势保持一致。为此，要保持可用财力的持续增长，就必须在扩大地方财政收入总量的同时，进一步优化收入结构，保持营业税、地方小税种的增幅高于增值税、所得税增幅。
2、从财力影响因素看，省对县财政管理体制对苍南县可用财力的影响较大，所占比例呈逐年增加趋势。为此，要积极向上争取政策支持，加大省财政对苍南的转移支付力度。
3、从收入来源因素看，地方财力增长主要得益于房地产、建筑业税收的高速增长。而从宏观形势分析，房地产业不可能像前几年一样大幅增长，对税收的拉动作用将减弱。为此，要促进有利于地方财政收入的产业发展，推动地方经济转型升级，加快培育新的财源增长点。
二、当前公共预算收支结构存在问题和困难
从总体上看，苍南县财政收入总量与经济发展是基本相适应的，伴随着经济发展也在稳步增长，但是由于各项政策性增支减收因素增多，社会保障、文教卫生、基础设施建设等公益性事业投入不断加大，同时财政支出的刚性越来越强，且财政承担的不可预测的资金及需求的增加，财政总体状况依然十分紧张。
(一)苍南经济格局制约了税源的增长
苍南县经济仍属于粗放式增长的形式，经济大部分属于“低、小、散”的格局，受电力、基础原材料、土地、水资源及生态环境的硬约束将越来越突出，发展前景不甚明朗；同时由于苍南原材料和销售两头在外，随着国家对运输超载打击力度加大，企业运输成本大幅度增长；还有用电、人力资源成本等快速增加，造成企业经济效益和发展速度下降。要素性制约挑战着苍南县经济持续发展，势必会对影响到苍南县税收收入持续增长。尤其是工业经济效益滑坡，企业所得税征收明显感到压力。从企业重点税源监控情况看，几大企业近年均出现少有的亏损，企业增产不增效。主要支柱产业印刷业长期以来依附于其他行业的发展而发展，如包装业依附于烟厂、酒厂、药厂，书刊印刷依附于出版社，报纸依附于报社等，行业的依附性限制印刷业自身的发展，丧失了决策的自主权。目前，国内白酒市场疲软，部分大酒厂、烟厂如云南红塔山烟厂、五粮业酒厂纷纷自办印刷厂生产包装盒，这导致了苍南县印刷业市场份额的锐减。同时由于同行业互相竞争、互相压价，苍南县的主导行业如纺织业、印刷业、塑编业利润明显下降。
(二)第三产业税收总量上升，内部结构不甚合理
近五年来，第三产业对税收贡献增长迅速，年均增幅达16.8%，占三大产业税收收入比重超过六成，从年的56.5%提高到年为69.0%。可以说，第三产业对苍南县地方财政的贡献已占据相当大的比重，并且保持稳步上升的趋势，第三产业是否能持续健康发展对苍南经济财政运行举足轻重。但内部结构不甚合理，年仅房地产业税收就占到了三产税收的68.8%，过度集中及房地产业不可预期性，导致地方财政的潜在风险进一步凸显。
(三)地方税收入总量增长与优化税种结构的压力越来越大
根据税收政策规定，新办企业的企业所得税由国税部门征管，加上“营改增”改革试点的深入推进，地方税减收因素影响逐步加大，地税部门组织征收的企业所得税和营业税税源将面临“只出不进”的困境。同时，近几年房地产税收收入占比一直保持在65%以上，高出全省、全市平均水平，财政“托盘”作用明显，若房地产形势遇冷，对地方税收入影响将形成较大压力。
(四)财政资金调度非常困难
由于国家实行宏观调控，财政收入特别是土地出让金收入不容乐观，而财政支出的刚性很强，财政资金调度极端困难，前几年财政专户资金结余已被逐年调入预算内平衡预算，一些行政事业单位的资金结存和暂存款，由于被财政周转金、投融资平台以及一些重点工程先期建设等资金占用，财政资金运转十分困难，经常靠银行贷款来解决资金运转。
(五)机构运转经费支出压力较大
年，苍南总人口万人，财政总收入46.2亿元，地方财政收入30.2亿元，按财政供养人口计算的人均地方财力仅为10.7万元，排在全市各县（市）的末尾，加上省一般转移支付补助的总财力也只有43亿元，按财政供养人口计算的人均地方可用财力为15.3万元，只能保障最基本的人员和正常运行的经费支出。
(六)财政刚性支出增长快速
近年来，苍南县提出了“双海双区”战略目标，全县社会经济事业所需资金保持持续旺盛态势，一方面要加大对经济发展的投入力度，涵养地方财源，另一方面要加快公共财政改革，满足对三农、教育、文化、社保、卫生、环保等公共事业发展需要，前期在财政支出大幅增长的情况下之所以能保持收支较为平衡，主要得益于地方财政收入的快速增长。一旦地方财政收入出现停滞或增长较慢，财政支出压力将进一步显现。同时，为加快构筑苍南县形成“一群、两核、四轴、多极”的城镇发展格局，推进新型城市化建设，需要充足的资金保障，财政支出压力无疑将成为经济社会发展的瓶颈。
三、增加地方财力总量和结构调整的几点建议
支持工业经济健康发展提高工业经济增长质量。1其一是政策支持，要继续宣传落实财税各项优惠政策，发挥补助资金最优效用，积极扶持企业技术创新，这在当前各项资源紧缺情况下，显得尤为重要；其二是服务到位，合理安排有限资金，加快重点项目推进，完善基础设施建设，“筑巢引凤”，积极做好招商引资各项工作，提升工业经济总量；其三是结构优化，加快工业园区建设，挖掘镇乡工业潜能，重点支持循环经济及企业自主创新能力建设，逐步淘汰高污染、高消耗、低产出产业；其四是重点扶持，重点扶持企业做强做大，形成规模经济，增强企业自身抵御风险能力，同时加快成长型企业和行业培育，做好后备财源培养。
扶持第三产业发展调整优化地方经济结构2在稳定工业经济，推动工业经济增长方式转变的同时，特别要扶持第三产业的发展，努力提高地方税收收入在整个税收收入中的比重。不断整合现有财税政策扶持体系，集中奖励、补助第三产业发展，积极鼓励民间资本发展第三产业，促进现代服务业不断发展。一是重点支持现代商贸服务业发展，围绕服务一二产业、服务城乡统筹、服务人民群众生活质量提高、服务和谐社会建设的总要求，充分发挥特色优势，整合现有商业资源，加快规模集聚、要素重组和产业升级，大力推进传统商贸业向现代服务业转变，在加快新一轮经济发展中发挥更大的推动作用。二是加速提升商贸流通业，大力培育和发展专业市场，积极培育现代物流业，鼓励发展物流配送中心和以产业基础为依托的区域物流节点，大力提升中介服务业，为第二产业发展提供配套服务，以降低第二产业企业的成本，促进经济结构调整。三是大力发展旅游业，拓宽投融资渠道，加快渔寮、玉苍山、炎亭（海口）等景区的开发建设，改善景区基础设施和旅游接待设施。发展苍南特色专题旅游，增强旅游景点的关联度，着力构筑大旅游格局，融入温州旅游经济圈。充分发挥自然资源优势、特色经济优势、人文历史优势，举办集旅游观光、产品促销、招商引资于一体的节会，不断提高节会经济的品位和效益。
建立收入预测机制科学防范财政风险3要强化分税种、分行业和重点税源的收入分析和预测，不断增强分析预测的科学性和准确性，准确把握好后期收入变化趋势，提高把经济税源转化为实际收入的能力，努力实现应收尽收。要积极调研宏观经济政策对企业经营的影响，坚持加强税收征管与依法落实优惠政策并举，为优化发展环境服务。要切实加强收入计划执行情况分析，依法、规范、合理把握收入进度，避免各项收入的大起大落，为地方经济和社会发展提供可靠的财力保障。
加大税收征管力度强化聚财能力4要不断完善征管手段，提高科学化、精细化管理水平，继续完善房地产业、建筑安装业、餐饮娱乐业、金融保险业等的营业税管理，继续推进个人所得税的全员全额申报管理，完善以行业预警率为标志的企业所得税分类管理办法；强化对印花税、房产税、城建税、土地增值税、建筑用石资源税等小税种的征管，挖掘增收潜力。要积极有效地开展纳税评估工作，公平税负，促进行业健康有序发展。要加强国地税部门协作，努力实现纳税人户籍信息、货运发票数据、城建税税基的“两税”数据和其他有关税收收入数据的定期交换，联合加强税务登记管理，协商核定个体税额，加强税务检查协调，提高征管水平与效率。要规范企业财务成本核算，促进企业如实客观反映会计信息，规避税收风险，净化税收秩序。
强化非税收入管理壮大第二财政实力5要理清全县非税收入的项目，做到应收尽收、应缴尽缴，并将其纳入财政预算管理，同时要调动各部门组织非税收入的积极性，对超收的给予鼓励，对应收不收或少收的要给予处罚，确保罚没收入和行政性收费不流失、不失控。要树立经营城市的理念，切实提高城市建设水平、品位，提供良好的人居环境。同时充分利用高速公路、铁路建设带来的发展机遇，加大土地拍卖、转让、招商力度，搞活房地产市场，使之成为财政收入中非税收入的重要来源。
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