“村民留用地”建设专题研究（7）本部份，我们谈谈从“村民留用地”角度对三亚市城市发展的期许。

1、不断完善中的农村集体经济发展预留地制度农村集体经济发展预留地制度，是在中国城乡土地二元所有制的大背景下孕育出来的。在近10几年以房地产为主导的城市扩大运动，使大片的农业用地被城市吞噬。当失地农民的生存与发展面临窘境、可能引发系列性的社会动荡时，这1问题“凸显”出来，进而被各地方政府逐步重视，并在实践中逐渐探讨出一些适应本地乡情的问题解决方案（实际情况，一如我们前述案例）。

并且，这1进程还在延续中。

2、从“村民留用地”的角度来看三亚城市发展对三亚市而言，农村集体经济发展预留地制度还是一种比较新的失地农民安置制度。明显，这类制度也正在不断的探索与完善当中。目前整体情况来看，实行效果差强人意。需要加快总结经验教训，并根据三亚的实际情况，不断完善这1制度体系。

研究进程中，我们发现，三亚的“村民留用地”问题有自己的特殊性。从“村民留用地有效使用”这1特殊角度来看三亚，发现最少有以下特点：

（1）城市性质与区位特点。三亚是一个旅游度假目的地城市。近年大量来自北方的冬季“候鸟老人”来三亚旅居，在给三亚市的城市基础设施和公共服务设施带来巨大压力的同时，冲击了三亚作为高端国际滨海旅游城市的基本格调的建立与功能发挥，城市不堪重负又无可奈何。

（2）城市的地理空间特点。三亚是一个依海靠山的带状城市，发展腹地有限，没法构成更大范围以容纳更多人口，或发展旅游以外的其他产业。

（3）城市行政区划与管理。三亚市是一个刚刚“撤镇建区”的地级城市。这1事实，一方面表明三亚市的城市管理水平、市民素质和各项城市基础设施有待进一步提高；另一方面也表明三亚市的“城市基础设施与公共服务设施、公共安全设施”（以下简称“3公设施”）的发展空间狭窄。在建区之前，除河东河西的中心区，各地都是按“镇”的建制配置的公共服务设施。致使在城市总体规划层面就没有留足够的建设用地用于“3公设施”的发展，而几次房地产“泡沫”又大大地推助了这1局面，使三亚市成为一个“旅游名望很大，自然风光很好，基础设施落后，管理水平不高”的城市，出现在“星级酒店象欧洲、中心城区似亚洲、周边乡村如非洲”差异化现象，大大影响了三亚市整体影响力的提升。

同时，也由于“拆镇并区”，造就了大量的“城中村”，使“村民留用地”不但影响郊区，而且影响城区。如凤凰镇，如海坡片区的三亚湾新城。

更有甚者，由于管理力度不到位，部份属于“候鸟”的外来资本与“村民宅基地”和“村民留用地”结合大肆非法建设房屋，不但没有化解城市“3公设施”缺少的窘境，反而使之更加严重。即便有一部分民建由于市场的自发调节作用而承当了商业功能，但普遍存在“范围小、档次低、服务差”的问题，难以发挥应有作用。

3、根据三亚市具体情况肯定“村民留用地”发展策略如果把留地数量问题先置一边，那末留用地的散布与使用对本村经济的发展和农民生活质量的改良、和生活方式的改变就显得十分重要。所以，对已划拨的留用地，需要认真研究分析评价，对那些难以开发的农村集体经济发展留用地，必须进行及时调剂、整合，重新计划，确保失地农民得到应得的经济补偿和良好的安置，保证农村社会的稳定、繁华。

（1）关于“城中村”。我们认为，十分有必要从“村民留用地”的“独特视角”入手，以面向全部三亚市城市功能的有效发展为目标，重新审视、定位、策划并计划作为“城中村”的“村民留用地”（已是城市规划建成区的一个组成部分），制定具体政策，在完善三亚市城市功能基础上，改良村民生活，寻求“村民变市民”的生产路径，增进三亚市城乡一体化进程。

（2）关于“近郊村”。要充分利用交通方便、游人众多的特点，发展作为化解“冬季候鸟”三亚公服产生季节性压力的缓冲区，通过“民宿”建设、“城边村改造”使县城成为三亚市主城区的有力补充。

（3）关于“远郊村”。可充分契合“景区”、“园区”建设，契合自然风光，契合美丽乡村建设，契合农业产业园区的建设，依照“全域旅游”的思路，肯定村集体留用地的计划建设定位。

4、从“城乡一体化”的高度兼顾解决“村民留用地”问题我们必须苏醒地认识到：土地是农民的“命根子”。土地不单单可以用来从事以农业为主的第一产业，还可以从事为城市服务的第三产业；即便是依然用于种植的从事第一产业的土地，也不仅仅是传统的种粮吃饭的功能，在现代科技的引领下，可以向高科技农业、观光农业发展。

“村民留用地”的肯定只是失地农民安置方式的重要一环而已，仅仅是安置的开始。政府必须引导、扶持、管控“村民留用地”的开发利用才能解决失地农民的发展生计：

“村民留用地”，如果不能开发；

如果开发没有收益；

如果收益不能改良农民的生活水平、改变农民的生活方式；

就等于没有对农民进行补偿。

政府有、有义务极扶持帮助管理留用地的开发利用，实现农民的利益。

特别需要指出的是：对三亚市而言，作为建设用地的“村民留用地”，不仅是农民在城乡一体化进程中“改良生活水平、改变生产方式”的唯一资源，同时也是三亚市政府化解城市“3公设施”用地严重不足局面的难得的一张底牌。

5、解决好“村民留用地”问题是地方政府的历史使命农民，已为中国的城市现代化付出的太多，当中国经济发展带来的城镇化进程已到了他们家门口时，他们必须要得到政府的全力支持和有效引领，才能完成从“传统农民”到“现代市民”以致“文明公民”的“华丽转身”。即时，中国的经济社会发展的根基，才能真正稳定。正是从这个意义上，我们一定要积极加快研究农村集体经济预留地制度，抓紧完善这1制度体系，制定出切实合适三亚市实际情况的失地农民安置政策，以保证地方经济的可持续发展和社会稳定繁华。

以上内容源于三亚市农工委与中元设计机构（